清理奇葩证明 回归法治思维

近日，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于做好证明事项清理工作的通知》，要求各类证明事项进行全面清理，切实做到没有法律法规规定的证明事项一律取消。清理各类扰民的证明无疑是一项各方叫好的惠民政策。证明是行政机关或者其他公共服务机构要求公民、法人或者其他组织通过提供证明类文书，用以证明某种客观事实或者法律关系的举证活动，例如出生证明、死亡证明、亲属关系证明、无犯罪证明、学历证明、婚姻状况证明等。证明虽有必要，但是各种奇葩证明也让公众怨声载道。本次文件中提出依法清理、共享信息等原则非常具有创见性。《通知》明确，清理证明要和转变行政管理方式，以及政府信息共享等工作机制的改变同步进行。证明清理要想取得预期目的，必须打好“组合拳”。

第一，清理工作需要依法进行，避免“一窝蜂”、“一阵风”，依法明确清理的规则，打通证明的环节，避免各种奇葩证明死灰复燃或者出现监管空白。依法明确证明事项和证明对象。证明的存在是必要的，但是不应泛滥成灾，更不应成为政府推诿塞责的工具，成为公众办事道路上的拦路虎。客观世界中并不是所有的事实或者关系都需要证明，或者都能证明。一般而言，客观事实可以证明，但是主观评价无法证明。例如，申请教师资格需要户籍所在地的街道办事处、乡人民政府或者工作单位、所毕业的学校对其思想品德、有无犯罪记录等方面情况的鉴定及证明材料，有无犯罪记录作为客观事实可以证明，但是思想品德却难以证明，这种一定程度上带有主观评价色彩的事项无法证明。对于类似这种证明就需要通过转变管理方式进行。与其通过证明来作为任职条件之一，不如通过负面清单，列举有哪些不道德或者违法行为的人不能担任此类职务。对于需要证明的事项，通过立法的形式予以明确。

第二，合理设定证明责任。证明责任是指义务人通过提出证据证明自己主张事实的责任。对于一些众所周知的事实，自然规律及定理，国家政策明确的事务或者推定的事实等等都是不需要另行证明的事务，应免除证明责任。例如，国家进行事业单位改革，公立大学属于公益二类事业单位，这是国家政策明确的，就不应当要求各个高校再提供本大学属于公益二类事业单位的证明。

关于证明责任的分配，需要合理设定。虽然民事诉讼中遵循“谁主张、谁举证”的规则，但是在行政管理中，应遵循优势地位证明责任，也就是行政管理者和行政管理相对人，哪个对于信息更具优势获取的地位，则应当承担相应的证明责任。从工作机制上看，能够通过行政机关之间行政协助或者信息共享等方式就可以实现的证明，无需公众专门再行提供。例如，A机关要求公民提供B机关开具的证明，这种情况下，通过行政协助等工作机制可以直接在行政机关之间建立信息沟通机制，不应将可以通过行政协助完成的行政系统内部的事务转嫁给社会公众。

第三，科学厘定证明标准和程序。对于具有同样功能的证明，应当“一证通”，例如身份证、户口簿、驾照等证明中相当部分的信息是重合的，除非确有必要，不应重复提供。明确不同类型证明的目的和证明标准，避免过度证明造成公众的负担。依据证据法原理，可以对公民的证明事项进行类型化划分：对于那些证明事项不涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益，只要设定“初步证据”的证明标准即可达到制度目的。所谓初步证据，即只要当事人提交了真实、有效、合法的证据材料，经过形式审查，即可认定当事人的主张成立。初步证据是一种较低的证明标准，可以减轻当事人的证明负担。对于涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益的事项，可以比照民事诉讼中的证明标准，要求当事人的证明达到高度盖然性。

第四，严格法律责任，追究违法证明的责任。减轻证明的负担，并不意味着放任虚假证明。对于违法提供或者出具虚假证明的情况，需要加强监管，避免因为减少证明可能引起的监管空白。

第五，协调推进行政机关和社会组织设定的奇葩证明的清理。社会生活中，水电气热等公共服务组织也设定不同类型的证明，这些证明需要和行政系统的证明同步进行清理，避免一方面，行政系统清理证明，一方面公共服务组织要证明，老百姓左右为难，无所适从，办事不是更简单，而是更难。

第六，清理证明，要注意防止产生政府推卸责任的不良后果。本次改革，重在清理政府要求社会公众提供的证明。但是要防止政府借此推卸责任。对于社会公众确有需要，行政机关具备证明条件的，仍然应当以服务为民的理念为社会公众提供。

总之，任何改革都不能简单处理，只有在法治轨道上推动改革，改革才能避免走“回头路”，“翻烧饼”。（中国政法大学法治政府研究院院长、教授王敬波）